В октябре 2016 года состоялось первое пленарное заседание Законодательного собрания шестого созыва. Экс-мэр Кирова Владимир Быков возглавил областной парламент, количество вице-спикеров, заместителей Быкова, сократилось в два раза, а партия власти по итогам выборов в ЗакС получила большую часть мандатов. В 2017 году в ОЗС был внесен 61 законопроект, это в два раза меньше, чем в 2013-2015 годах и в три раза меньше, чем в 2016. До конца года еще остается 5 неполных месяцев, но, учитывая серьезный разрыв в количестве внесенных проектов, тенденцию можно назвать очевидной. Портал ГородКиров.RU разобрался, почему в регионе так вяло протекает процесс законотворчества.
Экс-депутат Законодательного собрания Дмитрий Русских считает, что нынешнему созыву попросту нечего инициировать и принимать.
Дмитрий Русских:
— Качественные, хорошие законопроекты — это те инициативы, которые работают на благо населения Кировской области. На мой взгляд, это законы, связанные в первую очередь с поддержкой граждан. Видимо, эти вопросы сегодня не являются первоочередной задачей наших законотворцев.
Представителей областного парламента 6 созыва Русских назвал безыницитивными, а также напомнил, что в 5 созыве субъектами законодательной инициативы выступали народные избранники оппозиционных сил.
Депутат ОЗС от ЛДПР Ольга Сыкчина сообщила, что ее фракцию тоже беспокоит низкая активность парламентариев. По ее словам, повестка пленарных заседаний сокращена до минимума, все вопросы народные избранники успевают рассмотреть в первой половине дня.
По мнению вице-спикера ОЗС Романа Титова, количество внесенных и принятых инициатив — это не показатель эффективности работы законотворцев.
Роман Титов:
— В этом созыве мы больше используем контрольные полномочия Заксобрания и стараемся все важные темы, которые волнуют людей, например, обманутые дольщики, выносить на обсуждение Заксобрания. Мы не считаем, что количество принятых нормативных правовых актов — это решающий показатель эффективности нашей работы. Решающий показатель, по нашему мнению, — это качество законопроектов и дальнейший контроль их реализации.
Юрист и эксперт региональной Общественной палаты Андрей Воробьев при этом отмечает, что в действительности депутаты Законодательного собрания используют далеко не все свои контрольные полномочия. Те же рычаги, которые по большей части используются законодателями в настоящее время, носят скорее формальный характер.
Юрист Антон Долгих уверен, что снижение количества внесенных законопроектов — это прямое следствие изменения регламента, поправки в него были приняты в прошлом созыве.
Антон Долгих:
— Эти заградительные поправки активно лоббировал депутат Владимир Бакин, они были направлены против оппозиции. Изменение регламента было инициировано благодаря депутату Николаю Дурбравину. Он в свое время, видимо, решил «прославиться», выступая автором совершенно «сырых» законопроектов, которые были написаны практически «на коленке» и не могли быть приняты. Это проекты депутаты были вынуждены рассматривать на комитетах и пленарных заседаниях, но результат был заранее предопределен хотя бы потому, что они содержали в себе противоречия федеральному и областному законодательству. Эти инициативы — популизм и пиар.
Долгих говорит, что после изменения регламента на каждый законопроект теперь требуется заключение правового управления. По словам юриста, требования к законопроектам существенно ужесточились — фактически решение о том, допустить ту или иную инициативу до пленарного заседания, принимается несколькими людьми, в том числе председателем Заксобрания Владимиром Быковым.
Андрей Воробьев считает, что законотворцами предыдущего созыва велась активная работа по приведению областных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, кроме того, парламентарии 5 созыва активно писали собственные проекты. В нынешнем созыве ситуация кардинально поменялась.
Андрей Воробьев:
— Сейчас с инициативами выходят единицы. Пока что можно обозначить лишь одну очевидную тенденцию: парламентарии вносят минимальное количество проектов и только для того, чтобы хоть как-то оправдать существование Заксобрания. Законы принимаются быстро и келейно, без должного обсуждения. Я думаю, большую часть законопроектов вносит правительство через «своих» депутатов. Поскольку эти предложения не становятся предметом дискуссии, в дальнейшем это приводит к протестам прокуратуры.
Как сообщил помощник прокурора Кировской области по взаимодействию со средствами массовой информации Денис Сухомлин, периодически законодатели действительно вносят в парламент недоработанные законопроекты, также они не всегда оперативно приводят областные нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. В среднем стражи закона ежегодно выносят около 20 замечаний на проекты законов. В 2013 и 2014 году было опротестовано 4 закона области, в 2015 и 2016 прокурор области вышел с протестами 7 раз. За первые шесть месяцев 2017 года прокуратура выразила уже 10 протестов на законы области.
Дмитрий Русских также придерживается мнения, что львиная доля законопроектов, которые вносятся депутатами ОЗС, на самом деле являются креатурой органов исполнительной власти, и проекты распределяются между депутатами на профильных комитетах. Официально же в 2017 году врио губернатора Игорь Васильев вышел с 19 законопроектами, еще 12 было внесено правительством области. То есть, большая часть законопроектов была внесена исполнительной властью. Андрей Воробьев говорит, что это федеральный тренд, и он обусловлен в первую очередь сильной исполнительной властью, происходит ее частичное сращивание с властью законодательной. Русских, тем не менее, отмечает, что активность местных властей в этом направлении в последнее время пошла на спад.
Дмитрий Русских:
— Не секрет, что главным законотворцем за последние 5-10 лет являлось правительство Кировской области, а депутаты в лучшем случае незначительно эти законопроекты дополняют. И лимит законов, инициировать которое могло бы правительство, закончился. Законодательная власть как таковая у нас в стране отсутствует. А у исполнительной власти, судя по всему, особого желания менять текущую ситуацию и что-то предлагать нет.
Антон Долгих считает, что правительство должно участвовать в законотворческой деятельности, но предупреждает, что исполнительная власть не должна подрывать парламентаризм путем оказания давления на депутатов.
Антон Долгих:
— Исполнительная власть обеспечивает реализацию уже принятых законов. Она может, и более того, должна выступать в роли субъекта законодательной инициативы. И исполнительная власть активно пользуется этим правом. Например, внесение изменений в бюджет. Если бы исполнительная власть могла вносить поправки в бюджет без участия законодателей, она бы это и делала. К счастью, она этого делать не может. Так что это абсолютно нормально, более того, я считаю, что исполнительная власть пользуется своим правом законотворческой инициативы недостаточно часто. Она исполняют конкретные законы, тот же бюджет. Власть замечает, как меняется обстановка, и должна на это своевременно реагировать. Депутаты в свою очередь реагируют на запросы и нужды населения.
Также опрошенных нами экспертов беспокоит «узурпация» аппарата Законодательного собрания партией власти. Согласно действующей структуре аппарата, его непосредственный руководитель подчиняется председателю ЗакСа, то есть Владимиру Быкову. Аппарат осуществляет правовое, информационное, организационное, материально-техническое обеспечение деятельности Заксобрания и его депутатов. Существующая структура аппарата вызывает немало беспокойства у оппозиционных депутатов.
Ольга Сыкчина:
— Аппарат законодательного собрания находится в непосредственном подчинении партии власти, и это не может сказываться на его работе. По сути, законопроекты для них пишет правовое управление. Оппозиционным партиям приходится писать их самостоятельно. Естественно, некоторые из нас допускают ошибки, неточности. Правовое управление оказывает мне консультационную помощь, но не более того.
Антон Долгих говорит, что с помощью аппарата спикер ОЗС может оказывать давление на неугодных ему коллег по депутатскому корпусу.
Антон Долгих:
— Роль аппарата огромна в любом государственном органе, в том числе и в Законодательном собрании Кировской области. Эту роль можно обозначить как определяющую. Практически ни один депутат не пишет законопроекты самостоятельно, за него это делает аппарат. Правовое управление работает не только в соответствии с законом, но и в соответствии с указаниями Владимира Быкова. Если исполнитель получит указание «зарубить» проект, он его «зарубит».
Долгих вспоминает, что депутаты предлагали вывести аппарат из формального подчинения председателю ОЗС и создать отдельное юридическое лицо с отдельным, независимым руководителем. Сделано этого, к сожалению, не было, и все сотрудники аппарата являются работниками Законодательного собрания и подчиняются Владимиру Быкову.
Андрей Воробьев считает, что для того, чтобы сделать ОЗС более демократичной и эффективной структурой, депутатам необходимо инициировать поправки в областной закон «О Законодательном Собрании Кировской области». В нем должны быть прописаны принципы гласности, открытости, к обсуждению законопроектов должна привлекаться общественность и экспертное сообщество. Также сегодня есть необходимость изменить регламент Заксобрания, чтобы взять слово могли не только депутаты, но и кировчане.
Андрей Воробьев:
— Людям стоит активнее участвовать в выборах. Нам всем объясняют, что наши голоса ничего не значат, но в действительности это не так.
Резюмируя, эксперт добавил, что наиболее эффективные предложения всегда поступают «снизу». И если у людей будет возможность быть услышанными, то это даст толчок развитию законодательной власти в целом.
Фото: www.zsko.ru
